Gayrimenkul Mevzuatı

Mekânsal Planlama ve İmar Planları

Mekânsal Planlama ve İmar Planları

İmar hukukunun kalbi planlamadır. Çünkü taşınmazın nasıl kullanılacağı, hangi alanın konut, ticaret, sanayi, yeşil alan ya da kamu hizmet alanı olacağı, hangi yoğunlukta yapılaşma öngörüleceği ve kamu yararının hangi araçlarla sağlanacağı büyük ölçüde plan kararlarıyla belirlenir. Bu nedenle mekânsal planlama yalnızca teknik bir şehircilik faaliyeti değil; mülkiyet hakkının kamu yararı doğrultusunda yönlendirilmesidir. Sınavda bu başlık çok önemlidir. Plan kademeleri, planların birbirine uygunluğu, onay-kesinleşme süreci, plan değişikliği, merkezi yönetimin yetkisi ve kamu hizmet alanlarına ilişkin hükümler sık sorulan alanlardır.

1) Plan Kademeleri, Tanımlar ve İlkeler

Mekânsal planlama sistemi kademeli bir yapıya dayanır. Bu sistemde üst ölçekli planlar alt ölçekli planlara yön verir, alt ölçekli planlar da üst ölçekli plan kararlarına uygun olmak zorundadır. Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği bakımından planlama kademesi; mekânsal strateji planı, çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planı sıralamasıyla kurulmuştur. Bu sıra, yalnız isim sırası değil; hukuki üstünlük ve yönlendirme sırasıdır.

Mekânsal strateji planı, ülke kalkınma politikaları ile bölgesel gelişme stratejilerini mekânsal düzeyde ilişkilendiren, doğal, tarihi ve kültürel değerlerin korunmasına ve geliştirilmesine, yerleşmelerin ve ulaşım sisteminin yönlendirilmesine ilişkin üst ölçekli planlama belgesidir. Sistem içinde en genel ve şematik plan düzeyidir.

Çevre düzeni planı, yerleşme, gelişme, koruma ve kullanma dengesini bölgesel ya da çevresel ölçekte kuran, alt ölçekteki imar planlarına esas olan üst ölçekli plandır. Bu plan, mekânsal strateji planının daha somut ve bölgesel yansımasıdır.

Nazım imar planı, arazi kullanım kararlarını, yerleşme alanlarının gelişme yönlerini, yoğunluklarını, ulaşım sistemini ve genel yerleşme düzenini gösterir. Uygulama imar planı ise nazım plan kararlarını ada-parsel düzeyine yaklaştıran, yolları, yapı adalarını ve yapılaşma düzenini uygulamaya elverişli ayrıntı ile ortaya koyan plandır.

Bu sistemde temel ilke kademeli birliktelik ilkesidir. Her plan, yürürlükteki üst kademe planların kararlarına uygun olmak, plan raporuyla bütün oluşturmak ve bir alt kademedeki planı yönlendirmek zorundadır. Alt ölçekli planlarla üst ölçekli plan kararları değiştirilemez. Bu nedenle uygulama imar planı, nazım imar planına; nazım imar planı ise çevre düzeni planına aykırı olamaz.

Planlamada uyulacak sıra düzeni bakımından da önemli bir sistem vardır. Aynı konuda hangi hükmün uygulanacağı bakımından önce İmar Yasası ve varsa özel yasalar, sonra imar planı, ardından plan notları ve son olarak yönetmelikler dikkate alınır. Bu sıralama sınavda klasik sorulardan biridir.

2) İmar Planlarının Niteliği

İmar planları, idarenin tek yanlı iradesiyle oluşturduğu ve kamu yararına yönelik olarak taşınmaz kullanımını düzenleyen genel düzenleyici işlemlerdir. Bu planlar bireysel işlem niteliğinde değildir; geniş bir alanı ve o alandaki taşınmazları etkileyen normatif sonuçlar doğururlar. Bu nedenle planlar yalnızca teknik harita değil, aynı zamanda idari işlem niteliği taşıyan hukuki metinlerdir.

Planın paftası, lejandı, plan notları ve plan raporu birlikte değerlendirilir. Planı yalnız çizim olarak görmek yanlıştır. Çünkü çoğu zaman kullanım kararı, yoğunluk, çekme mesafesi, özel yapılaşma koşulları veya kamuya ayrılmış alanların niteliği plan notları ve rapor ile anlam kazanır. Bu yüzden planın bütüncül niteliği sınav bakımından önemlidir.

İmar planları kamu yararına dayanmak, şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına uygun olmak zorundadır. Plan yapma serbestisi sınırsız değildir. İdare, plan kararı verirken nesnel gerekçelere dayanmalı ve planlamanın teknik-hukuki sınırlarını aşmamalıdır. Bu nokta plan iptal davalarında belirleyici olur.

3) İmar Planlarının Yapımı, Onaylanması, Kesinleşmesi, Değiştirilmesi ve İptali

İmar planlarının hazırlanması teknik ve hukuki bir süreçtir. Planlar yetkili idareler tarafından hazırlanır veya hazırlatılır, ilgili kurum görüşleri alınabilir, sonrasında yetkili organ tarafından onaylanır ve ilan süreci işletilir. Planların yürürlüğe girmesi bakımından onay ve ilan çok önemlidir. Askı ve ilan sürecinde ilgililer planlara itiraz edebilir. İtirazların karara bağlanması ve ilan sürecinin tamamlanmasıyla plan kesinleşir.

Kesinleşen planlar hukuki sonuç doğurur. Ancak bu planlar değiştirilemez metinler değildir. Revizyon, ilave plan ve plan değişikliği yapılabilir. Fakat bunların keyfî olmaması gerekir. Plan değişikliği kamu yararı, şehircilik ilkeleri, plan bütünlüğü ve üst ölçekli plan kararlarına uygunluk esasları içinde yapılmalıdır. Alt ölçekli planla üst ölçekli kararları fiilen bertaraf eden değişiklikler hukuka aykırı olabilir.

Planların iptali idari yargıda mümkündür. Eğer plan; yetki, şekil, sebep, konu veya amaç yönünden hukuka aykırı ise, şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına ters düşüyorsa ya da kamu yararını taşımıyorsa iptal edilebilir. Sınav mantığı açısından önemli olan, planın yalnızca “beğenilmeyen” bir işlem değil, idari yargı denetimine açık düzenleyici işlem olduğudur.

4) İmar Planlarında Merkezi Yönetimin Yetkisi

İmar planı yapma yetkisi kural olarak yerel yönetimlerle bağlantılı görünmekle birlikte, merkezi yönetimin de önemli planlama yetkileri vardır. Özellikle belirli kamu yatırımları, özel statülü alanlar, afet, çevre, ulaşım ve stratejik öneme sahip projeler bakımından bakanlıkların veya merkezi idarenin plan yapma, onaylama ya da re’sen işlem tesis etme yetkisi gündeme gelebilir. Bu durum, imar planlamasının yalnızca belediye faaliyeti olmadığını gösterir.

Merkezi yönetimin bu yetkileri istisnai görünse de uygulamada çok etkilidir. Özellikle üst ölçekli planlarda, büyük kamu projelerinde, özel koruma alanlarında ve bazı dönüşüm uygulamalarında merkezi yönetim belirleyici olabilir. Sınavda çoğu zaman belediyelerin tek yetkili olduğu zannedilir; oysa sistem çok katmanlıdır.

5) Mekânsal Planlamada Özel Amaçlı Plan ve Projeler

Mekânsal planlama sistemi içinde bazı alanlar genel plan rejiminden farklı olarak özel amaçlı plan ve projelere konu olabilir. Bunlar çoğu zaman özel koruma statüsü bulunan, özel yatırım niteliği taşıyan ya da kamu yararı bakımından farklı planlama yaklaşımı gerektiren alanlardır. Örneğin turizm, koruma, özel çevre, kıyı, kültür varlıkları veya belirli büyük projeler bakımından özel amaçlı planlama araçları devreye girebilir.

Ancak özel amaçlı plan ve projeler, planlama sisteminin dışında veya üstünde serbest alanlar değildir. Bunlar da hukuki dayanağa, kamu yararına ve planlama bütünlüğüne uygun olmak zorundadır. Başka bir ifadeyle özel amaçlı plan, keyfî plan demek değildir.

6) İmar Programları, Kamulaştırma ve Kısıtlılık Hali

İmar planları yapıldıktan sonra bunların hayata geçirilmesi için imar programları önem taşır. İmar programı, plan kararlarının hangi sırayla ve hangi zaman diliminde uygulanacağını gösteren uygulama aracıdır. Böylece plan kararları soyut bir harita kararı olmaktan çıkar, fiilî uygulama zeminine taşınır.

Planlarda yol, park, okul, meydan veya başka kamu hizmet alanı olarak ayrılan taşınmazlar bakımından kamulaştırma gündeme gelebilir. Ancak planla bir yerin kamu hizmetine ayrılması tek başına mülkiyeti idareye geçirmez. Mülkiyetin idareye geçmesi için kamulaştırma veya başka hukuki usuller gerekir.

Kısıtlılık hali, taşınmazın plan kararı nedeniyle malik tarafından serbestçe kullanılamadığı fakat kamulaştırmanın da yapılmadığı dönemi anlatır. Bu durum uzun süre devam ederse mülkiyet hakkı bakımından tazmin ve dava meseleleri gündeme gelebilir. Sınavda plan kararı ile mülkiyet devri karıştırılmamalıdır. Plan kısıtlar; kamulaştırma ise mülkiyeti kamuya geçirir.

7) Kamuya Ait Gayrimenkuller, Cephe Hattı, Kamu Hizmet Alanları ve İrtifak Hakları

İmar planlarında kamuya ait gayrimenkuller ayrı önem taşır. Kamu mülkiyetindeki taşınmazlar plan kararlarında kamu yararı doğrultusunda değerlendirilir ve planlama sisteminin altyapı, ulaşım ve hizmet boyutunda kilit rol oynar. Ancak bu taşınmazlar da plansız ve sınırsız şekilde kullanılmaz; plan bütünlüğü içinde ele alınır.

Cephe hattı, yapılaşma düzeni bakımından taşınmazın yol ve yapı ilişkisini belirleyen önemli bir planlama kavramıdır. Özellikle yapı yaklaşma mesafeleri, yol ilişkisi ve ön bahçe düzeni gibi hususlar cephe hattı mantığıyla bağlantılıdır. Sonraki yapı ruhsatı konularında bu kavram daha da somut hale gelir.

Umumi hizmetlere ve kamu hizmetlerine ayrılan yerler, yol, park, meydan, okul, ibadet yeri, sağlık tesisi, teknik altyapı ve benzeri ortak kullanımlara ayrılan alanlardır. Bu alanlar özel mülkiyete konu taşınmazlar üzerinde plan kararıyla belirlenebilir; ancak malik bakımından bunun hukuki sonucu, yukarıda belirtildiği gibi doğrudan mülkiyet kaybı değil, kamu yararına bağlı bir kısıtlama ve sonrasında gerekirse kamulaştırma sürecidir.

İrtifak hakları da plan uygulamalarında önem kazanabilir. Bazı kamu hizmetlerinin yürütülmesi için taşınmaz üzerinde tam mülkiyet devri yerine irtifak tesisi yeterli olabilir. Böylece taşınmazın bütününün devrine gerek kalmaksızın belirli kullanım veya geçiş ihtiyaçları karşılanabilir. Bu yönüyle irtifak, imar uygulamasında esnek ve işlevsel bir araç olarak karşımıza çıkar.

Final Özet (Sınavlık)

• Mekânsal planlama kademesi; mekânsal strateji planı, çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planından oluşur.
• Alt ölçekli planlar üst ölçekli planlara uygun olmak zorundadır.
• Planlamada sıra düzeni genel olarak: İmar Yasası ve özel yasalar → imar planı → plan notları → yönetmelikler şeklindedir.
• İmar planı, kamu yararına yönelik genel düzenleyici idari işlemdir.
• Planın paftası, plan notları ve plan raporu birlikte değerlendirilir.
• Planlar onay ve ilan süreciyle kesinleşir; değişiklikleri kamu yararı, plan bütünlüğü ve şehircilik ilkelerine uygun olmalıdır.
• Merkezi yönetim belirli alan ve projelerde plan yapma veya onaylama yetkisi kullanabilir.
• İmar programı, plan kararlarının uygulama takvimini gösterir.
• Planla kamu hizmetine ayrılma tek başına mülkiyeti kamuya geçirmez; kamulaştırma gerekir.
• Kısıtlılık hali, plan kararı nedeniyle kullanımın daraldığı fakat kamulaştırmanın yapılmadığı durumu ifade eder.
• Kamu hizmet alanları, yol, park, okul ve benzeri ortak yarar alanlarını kapsar.
• İrtifak hakları bazı imar uygulamalarında tam mülkiyet devri yerine kullanılabilir.